如何提高PPP项目落地效率
2020-07-13 10:17:20 来源: 中国财经报
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  项目前期谋划至关重要,诸多项目之所以在执行阶段出现这样或那样的问题,就是因为前期谋划阶段出了问题。我们谈做PPP,要理清一个观念,不是为做PPP而做PPP,而是要在做好项目可行性研究、做好充分的前期谋划的基础上来谈采用PPP模式。

  坚定信心,把PPP模式作为补短板、促发展的好帮手

  PPP模式自2014年推广至今,始终得到国家的支持。2014年以来,每年国家都发布若干政策支持PPP模式。2020年伊始,国家对PPP的支持力度更是持续升温。2月中旬,财政部PPP中心发布了《关于加快加强政府和社会资本合作PPP项目入库和储备管理工作的通知》(财政企函〔2020〕1号),提出要“加快项目入库进度,切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用”。3月底,财政部印发了《关于印发的通知》(财金〔2020〕13号),提出规范开展PPP项目全生命周期绩效管理。3月19日,《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西进一步加快推进PPP工作促进经济平稳发展十条措施》(桂政办电〔2020〕49号)印发,这是今年全国首个省级政府层面印发的支持PPP的政策,进一步提振了业界推进PPP的信心和决心。

  PPP推进6年多以来,其优势得到业界普遍认可。截至2020年3月底,财政部PPP项目综合信息平台管理库累计入库项目9493个,投资额14.5万亿元;累计开工项目已达3771个,投资额达到5.7亿元。大岳咨询公司承揽了其中超过20%的PPP项目的咨询服务工作,并且很多项目已建成投入运营。大岳总结了PPP模式的几大优势:

  一是采用PPP模式,有利于扩大公共产品供给数量,平滑财政支出。如果仅仅依靠地方自身财力,有钱就干一点,基础设施需要很多年才能建成。而通过采用PPP模式,借助社会资本的资金和资源,就可以在短期内建成并投入运营。按照财金〔2019〕10号文的规定,规范的PPP项目形成的政府支出事项,作为经常性支出,纳入预算管理。政府按照绩效考核结果,在长达十几、二十多年的运营期内,每年支付一点运营补贴,即可让民众在当期就享受到公共服务。同时,政府拟支付的运营补贴是提前进行了财政承受能力论证的,这样可有效控制项目投资规模,使其不会超越政府未来的财政支付能力,避免了政府支出风险的累积。

  二是采用PPP模式,有利于提高基础设施及公共服务的供给质量与供给效率。通过引进具有建设和运营经验的社会资本,可以更好的开展基础设施和公共服务设施的建设与运营工作,实现专业的人做专业的事。一家社会资本可以在全国竞争多个PPP项目,有利于实现规模化和技术创新,降低运营成本,提高供给质量。

  三是采用PPP模式,有利于促进转变政府职能,提升政府治理能力现代化。在PPP模式下,政府与市场的边界进一步明晰,政府不再是项目投融资-建设-运营的直接负责单位,而是公共利益的代表者和监管者,可以将更多的精力放在项目决策、社会资本选择、合同管理、绩效考核、项目监管等方面,政府自身的治理能力也将相应得到提高,促进实现有机结合政府宏观调控与市场调节的双重效能,管出公平、管出效率、管出活力。

  与地方政府专项债券比起来,PPP也有其独特优势。一是采用PPP模式,政府方无需为项目资本金筹集和融资缺口而发愁。国发〔2019〕26号文规定,除机场项目外,基础设施项目最低资本金比例维持20%不变。PPP模式下,政府出资人代表只需要解决少量出资(通常在10%-20%之间),剩余资本金和除资本金以外的融资部分均由社会资本解决。专项债券需要政府筹集全部资本金,但如果批下来的债券额度比申报的额度少,则差额部分资金还得政府自己想办法。二是PPP项目强调全生命周期整合、按效付费。PPP模式把融资、建设、运营维护工作全面整合起来,强调全生命周期管理,实行按效付费。而专项债券募资到位以后,需要政府方自行选择施工单位,设施建成后要么自行运营,要么外包运营。三是PPP项目有多种付费机制。PPP项目的付费机制包括政府付费、可行性缺口补助、使用者付费三种。财承5%以内可以做政府付费项目,财承超过5%不得新上政府付费项目,但可以做可行性缺口补助项目,此时要求最低有10%的使用者付费(按照“实质重于形式”原则,污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外)。而专项债券要求必须至少能覆盖债券本息。

  正是因为PPP与地方政府专项债券各有特点、各有优势,实践中更是要结合项目实际情况,统筹用好两种工具。哪些项目申报专项债券,哪些项目做PPP,分门别类、统筹谋划,做好投融资规划。政府不能总是在做专项债券和PPP之间徘徊,耽误了项目进度。如果看准了PPP,就要坚定信心的推下去。此外,还要不断探索PPP与专项债券相结合的路径,更加有效的发挥两者的优势,促进基础设施和公共服务设施建设与运营更加高质量的发展。

  创新思路,做好PPP项目前期谋划

  项目前期谋划至关重要,诸多项目之所以在执行阶段出现这样或那样的问题,就是因为前期谋划阶段出了问题。我们谈做PPP,要理清一个观念,不是为做PPP而做PPP,而是要在做好项目可行性研究、做好充分的前期谋划的基础上来谈采用PPP模式。

  怎么样才能做好前期项目谋划呢?笔者结合自己近几年带领团队实际参与近三百个PPP项目的经历谈谈体会。

  一是精选项目,合理安排推进时序。公共服务领域的公益性项目,无论是新建项目还是存量项目,都可以采用PPP模式实施,但招商引资、商业地产、因涉及国家安全或重大公共利益等不适宜由社会资本承担的项目等类型除外。存量项目、在建的或者已建成投入运营的,可以采用TOT运作方式,转让经营权(资产的所有权仍属于原单位,不会降低原单位的资产规模),政府获得的转让价款可以用于化解存量债务。采用PPP模式,要首先关注那些早晚都要干的项目,要根据经济社会发展需要、民生、环保、产业发展、扶贫攻坚、债务化解等多方面的需求,综合考虑,按照轻重缓急,排出合理的项目实施时序。

  二是开拓创新,提高项目谋划质量。单个项目可以采用PPP模式,若干个有实质关联的项目也可以打包实施,实操中既可以将新建项目与存量项目分别打包,也可以将新建项目与存量项目一起打包,但是要注意打包必须有实质关联,规模要适中。比如,污水处理可以与排水管网打包,新建污水厂或者存量污水厂、存量排水管网或者新建排水管网都可以一起打包。

  三是通盘考虑,合理测算支出责任。我们都知道,PPP模式受到财承10%的限制。财承额度很稀缺,要把它用好就要求我们在编制实施方案时通盘考虑与合理测算。在确保融资可行的前提下,可以适当延长合作期限,降低年度财政支出压力。对于采用可用性服务费方式计算的,建议合理用好运营补贴计算公式,可以考虑财金〔2015〕21号文公式(前期少补贴后期多补贴),或者使用等额本息计算公式。同时,充分挖掘使用者付费,统筹用好上级补助资金,都可以有效减少财政补贴。

  凝聚共识,提高PPP项目落地效率

  现在人们的认识有个误区,觉得PPP流程有点长,落地有点慢。实际上在投资决策环节,“又好又快”往往是个伪命题。这种“慢”的背后,是在项目没有政府信用担保的情况下,社会资本和金融机构对项目必要性、合理性、可行性进行充分论证的结果,这恰好说明PPP能够利用市场机制将社会资本和金融机构引入到决策机制中,从而有效抑制非理性的投资冲动、防范财政支出风险。实际上PPP项目按照规范的程序操作,各部门密切配合,也是完全可以很快落地的。比如笔者带领团队承担咨询服务的四川某PPP项目,从批复可研报告之日算起,不到五个月就发布了社会资本评标结果公告。

  总结起来,要提高PPP项目落地效率,有以下几个方面的经验体会:

  一是要凝聚共识。从上到下,各相关部门,认准PPP这条路子,坚定不移的推进,效率就会很高。

  二是各司其职、通力配合。要制定一个合理的工作计划表,确定好各项工作的责任单位和责任人,定期检查督导进展情况,抓好落实。实施机构、财政、发改、司法、住建等各部门在自己的职责范围内做好相关工作,各部门充分沟通,遇到难题一同解决。

  三是相关工作交叉进行、协同推进。实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告(“一方案两报告”)的编制,要专业完备、合法合规,应重视征询潜在社会资本方和金融机构的意见和建议。一方案两报告等资料上传财政部PPP项目综合信息平台管理库后等待审批的这段时间,其实就可以着手编制资格预审文件、招标文件和PPP项目合同等材料,待入库审核通过后就可以尽快发布资格预审公告、开展社会资本采购工作了。

  合作共赢,创新做好绩效管理工作

  当前很多PPP项目已经进入了建设期或运营期,亟需开展绩效管理工作。2020年3月底印发的财金〔2020〕13号对PPP项目如何开展绩效管理工作出了详细规定。从笔者实际参与的若干PPP项目绩效管理实践来看,要做好PPP项目绩效管理,至少要把握好三点:定规则、抓执行、促改进,最终目的是为了促进政府与社会资本、金融机构多赢。

  定规则,就是要制定好绩效目标和考核指标。绩效考核指标的设置,要结合项目实际情况,以结果为导向,重点是有利于促进质量控制和效率效益提升。要制定好考核评价方法,采用科学高效的方法进行考核。要制定绩效评价工作方案,重点包括绩效目标和指标体系、评价目的和依据、评价对象和范围、评价方法、组织与实施计划、资料收集与调查等,目的在于使绩效管理有据可依。

  抓执行,就是要把绩效管理规则落到实处。可以由项目实施机构自行或者委托第三方按照绩效评价工作方案开展考核工作。

  促改进,就是要通过绩效考核促使项目公司提升运营管理效率。针对考核过程中发现的问题,要以问题为导向,分析产生问题和差距的具体原因,并督促项目公司及时改进。运营管理效率提高了,可以为公众提供更为优质的服务,获得更高的社会满意度。社会资本的绩效改善了,管理水平提高了,政府补贴也有保障,这样方能真正实现PPP的合作共赢。

  (作者系北京大岳咨询董事总经理)

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【纠错】 责任编辑: 徐一嫣
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